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用法制思維管理蓬勃興起的油氣管網(wǎng)

隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，石油天然氣需求也在不斷增加，管道建設(shè)一直處于持續(xù)增長期。但隨之而來的，管道安全環(huán)保的風(fēng)險(xiǎn)在加劇，讓管道管理者寢食難安。

在我國“一路一帶”大發(fā)展戰(zhàn)略下，油氣管道運(yùn)營里程將越來越長，安全環(huán)保風(fēng)險(xiǎn)壓力也將越來越大，她們?nèi)缤粚\生兄弟，相生相伴。如何破解?是管理者必須面對的課題。

蓬勃興起的油氣管道

截至2014年，我國油氣管道總里程10.6萬公里，中石油中石化中海油控制的管道占總量的70%以上。預(yù)計(jì)到2015年，我國油氣管道將達(dá)15萬公里，已形成齊備的管網(wǎng)體系。

根據(jù)輸送介質(zhì)的不同，從目前來看，我國的油氣管道主要包括原油、成品油、天然氣管道等;按管道所經(jīng)過地理環(huán)境不同，又可分為陸上、海底管道等。

從總體來看，我國原油成品油管網(wǎng)初具規(guī)模，骨干管網(wǎng)基本形成。以東北、西北、華北、華東、西南、沿海及沿江地區(qū)原油儲備設(shè)施為紐帶，覆蓋全國主要煉化企業(yè)和儲備基地，集中分布在沿邊口岸和沿海港口及東北、西北油區(qū)和西南、華北和華東地區(qū)。其中，東北與華北、華東與華中地區(qū)原油管網(wǎng)相互聯(lián)通，西北地區(qū)形成油田區(qū)域管網(wǎng)，東北、華北、華東和華南地區(qū)初步形成東部輸油管網(wǎng)，海上進(jìn)口原油登陸輸送基本實(shí)現(xiàn)管道化。

成品油管道建設(shè)在我國起步較晚。隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，成品油需求旺盛，網(wǎng)絡(luò)化趨勢也在不斷加強(qiáng)，全國已形成以煉油企業(yè)和成品油中轉(zhuǎn)庫、儲備庫為核心的面向消費(fèi)市場的成品油管網(wǎng)。從2002年我國長距離蘭成渝成品油管道建成投產(chǎn)至今十余年，目前已具備相當(dāng)規(guī)模。中國石化擁有華北、華中、華東和華南四大成品油管網(wǎng)，運(yùn)營里程達(dá)8000公里;中國石油的管道公司、西北管道公司、西南管道公司管理的有北疆管網(wǎng)、烏蘭管道、蘭成渝、蘭鄭長、港濟(jì)棗等成品油管道逾7000公里。另外，還有大批在建成品油管道。

另外中海油、中化也在規(guī)劃建設(shè)成品油管道，預(yù)計(jì)“十二五”末中國成品油管道里程有望突破3萬公里。發(fā)展成品油管道是必然趨勢。然而，我國成品油管道起步較晚、發(fā)展過快，存在管理體制不適應(yīng)、建設(shè)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足等諸多問題。

隨著國家節(jié)能減排和大氣污染整治工作的逐步深入，天然氣等清潔能源的需求日益增加，天然氣管道建設(shè)也快速發(fā)展，已初步形成西氣東輸、陜京線、川氣東送等橫跨東西，縱貫?zāi)媳钡娜珖暂敋夤芫W(wǎng)。我國長距離輸氣管道還包括輸送天然氣、液化石油氣、煤氣等氣體的管道。除陸上管道外，我國海底管道建設(shè)也取得了一定成績，約有6000多公里。此外，還包括西北、西南、東北、東南四大能源跨國管道。

據(jù)國家能源局提供的有關(guān)資料，未來5-10年，隨著國內(nèi)油氣田增儲上產(chǎn)、引進(jìn)境外油氣資源規(guī)模的加大，國內(nèi)油氣市場將呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展態(tài)勢，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投產(chǎn);完善西北、東北、西南和海上原油進(jìn)口通道，成品油管道運(yùn)輸比例達(dá)到50%以上。加快全國天然氣干線管道建設(shè)，擴(kuò)大干線管道覆蓋范圍，完善支線管道、聯(lián)絡(luò)線和區(qū)域管網(wǎng)建設(shè)，加快地下儲氣庫、LNG儲氣庫、城市應(yīng)急調(diào)峰站等儲氣設(shè)施建設(shè)。網(wǎng)絡(luò)式的油氣管道，將成為助推“一路一帶”發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力。

重創(chuàng)流血的油氣管道

油氣管道具有高壓、輸送介質(zhì)易燃易爆、環(huán)境敏感等特點(diǎn)，自從有油氣管線，破壞油氣管線現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。

近年僅在四川境內(nèi)發(fā)生的管道破壞事故17起，其中9起因施工破壞所致。油氣管道一旦失效，不但會(huì)造成經(jīng)濟(jì)損失，引發(fā)環(huán)境破壞、人員傷亡等重大事故，還直接影響企業(yè)生產(chǎn)秩序、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定以及國家能源安全供應(yīng)。為此，管道輸送安全越來越引發(fā)關(guān)注，管道的風(fēng)險(xiǎn)識別與管控面臨諸多亟待解決的問題。

青島“11·22”特重大事故發(fā)生后，國內(nèi)各管道公司高度重視隱患排查治理工作，相關(guān)部門也更加重視管道安全保護(hù)工作，從當(dāng)前來看，管道安全保護(hù)總體形勢向好，但個(gè)別問題仍不容忽視。

一是打孔盜油形勢的嚴(yán)峻性。僅以中國石油管道公司為例，2014年公司所轄管道共發(fā)生打孔盜油案件13起，并呈現(xiàn)出做案手段智能化、專業(yè)化的新特點(diǎn)。從發(fā)生地區(qū)來看，在山東境內(nèi)、河北、遼寧地區(qū)仍然是高發(fā)區(qū)。中石化在山東境內(nèi)管道約1000多公里，2014年被打孔413次。中石化已經(jīng)表態(tài)將改變巡護(hù)管理方式，加大打擊力度。

二是光纜保護(hù)工作的重要性。通信光纜是油氣管網(wǎng)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程控制和數(shù)字化管理的基石。隨著近年來新建管道的陸續(xù)投產(chǎn)，斷纜對公司生產(chǎn)運(yùn)行的影響越發(fā)凸顯。

三是管道占壓清理工作的緊迫性。目前一些地區(qū)的管道占壓問題嚴(yán)重，對管道安全運(yùn)營構(gòu)成威脅。

四是第三方施工監(jiān)護(hù)管理的復(fù)雜性。隨著國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，管道沿線工程建設(shè)日益頻繁，各類交叉施工數(shù)量顯著上升。

面對這些，必須做好風(fēng)險(xiǎn)識別與管控，樹立“事故可預(yù)防，風(fēng)險(xiǎn)可預(yù)控”的理念，利用科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)識別方法和應(yīng)急管理等手段，逐項(xiàng)控制風(fēng)險(xiǎn)，可以將管道風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受的范圍之內(nèi)。

法制思維下的油氣管道

運(yùn)用法治思維保護(hù)管道，構(gòu)建法治框架下的管道保護(hù)機(jī)制，特別是以法治思維構(gòu)筑法治防線，遏制管道破壞，已成當(dāng)務(wù)之急。

管道保護(hù)法的出臺，讓我們看到了建造石油天然氣法律體系的嘗試與探索。2014年1月1日起實(shí)施的《特種設(shè)備安全法》，首次將長輸管道納入特種設(shè)備管理范圍，對管道的安裝、檢驗(yàn)、監(jiān)督管理，事故應(yīng)急救援等提出了更高要求。2014年12月1日起實(shí)施的《安全生產(chǎn)法》，將安全生產(chǎn)責(zé)任制落實(shí)情況納入監(jiān)督考核范疇，建立了隱患排查治理制度，加大了對違規(guī)事件的處罰力度。2015年1月1日起實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》，完善了對企事業(yè)單位的10項(xiàng)環(huán)保制度，對管道的事故防范、應(yīng)急處置均提出了更高要求。

如此高密度針對企業(yè)的法律的頒布實(shí)施，在我國歷史上不多見。運(yùn)用法律手段規(guī)范和調(diào)節(jié)能源開發(fā)利用活動(dòng)，是世界各國通行的做法。但要真正把這些法律落地，還需要有很多工作要做。

比如，對一些安全風(fēng)險(xiǎn)大的老管道、人口稠密區(qū)、市政管網(wǎng)交叉嚴(yán)重等高危地段還沒有真正建立適用、操作性強(qiáng)的“一地一案”，針對城市搶險(xiǎn)的設(shè)備和能力尚有欠缺。這都需要扎扎實(shí)實(shí)做好每一項(xiàng)工作，在實(shí)干中破解難題。

筆者認(rèn)為，在法制背景下的管道安全生產(chǎn)，首先要堅(jiān)持“安全第一，預(yù)防為主，綜合治理”的方針，以完善規(guī)章制度、依靠科技進(jìn)步、加強(qiáng)政策研究為龍頭，以執(zhí)法監(jiān)督、專項(xiàng)整治、事故查處、警示教育為手段，綜合運(yùn)用法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)、科技、輿論導(dǎo)向等多種方式，促進(jìn)相關(guān)單位依法、科學(xué)、超前進(jìn)行安全管理，加快形成“政府領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、分工合作、責(zé)權(quán)統(tǒng)一”管道設(shè)施保護(hù)工作責(zé)任制，“全員參與、權(quán)責(zé)明確、措施落實(shí)、管理科學(xué)”的管道企業(yè)安全生產(chǎn)氛圍，促進(jìn)油氣管道工業(yè)的安全可持續(xù)發(fā)展。

其次，狠抓法制建設(shè)。對《管道保護(hù)法》、《安全生產(chǎn)法》、《環(huán)境保護(hù)法》一系列與管道企業(yè)相關(guān)的法律進(jìn)行宣貫，對各相關(guān)部門的權(quán)責(zé)界定;加強(qiáng)從事石油天然氣管道安全生產(chǎn)服務(wù)的社會(huì)中介組織的規(guī)范管理，嚴(yán)格評價(jià)、檢驗(yàn)，增加透明度，避免暗箱操作。

第三，管道企業(yè)要落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任;完善應(yīng)急預(yù)案;加強(qiáng)對重大危險(xiǎn)源監(jiān)控，防止突發(fā)事件發(fā)生，加強(qiáng)安全防護(hù);完善HSE(健康、安全、環(huán)境)管理體系，積極開展危害識別和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià);加強(qiáng)安全技能培訓(xùn)，提高管理水平和從業(yè)人員操作技能;做好數(shù)據(jù)技術(shù)和管理技術(shù)等的研發(fā)應(yīng)用;加大科技投入重視新技術(shù)、新工藝和新材料的應(yīng)用，提高管道及鋪設(shè)質(zhì)量。逐步探索建立石油天然氣管道安全監(jiān)管的長效機(jī)制。

最后，應(yīng)大膽借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，探尋一條石油天然氣管道保護(hù)的成功路子，使這條關(guān)系國計(jì)民生的“生命線”發(fā)揮出應(yīng)有的作用，更好地為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

在法制思維下保護(hù)管道，需要建立法制思維!作為各級管道管理者，已到了非常緊迫、刻不容緩的時(shí)刻了!